这样，以日本国家政府为主导，为美军服务的全国性“慰安”系统，在日本开始建立起来。八月二十八日，第一个这样的慰安所在东京郊外的小町园开业。此后，“悟空林”，“见情”，“波满川”，“乙女”等慰安所相继开业，最盛时在日本从事“慰安”的raa女性，达到六万人之多。
起初，日本政府对“国家卖春”的行为还是有所掩饰的，要求各个慰安所的经营者只能以个人身份，而不能以国家政府名义，而慰安女也准备利用当时日本社会的公娼私娼充任。然而，在进行征集的时候，却遇到了意料不到的困难。
八月二十一日，东京警视厅召集各卖春业巨头在麻布小学开会，要求他们动员手下**为盟军提供慰安服务，结果却颇为难堪。对此前所未闻的“国家要求”，大妓院“吉原”的老板成川敏的回答最有代表性–“对昨日的敌人，今天就用身体侍奉，这当然也可以强制命令，但就是**，能不能接受也不好说。请允许我们回去商量。”而屋久组合的老板濑谷则回答说：“如果是为了国家，我们只能遵令行事，可是，事后该给姑娘们怎样的说法呢？希望国家对此给出负责的保证来。”对此，警视厅保安课课长大竹含糊答道：“会向上报告，求得解决。”
事实上老板们的担忧是有道理的，**们对这条命令反应很强烈。长期受到的宣传是一条理由。另一条理由是**中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法，于是去做这种事，就有了赴死的悲壮。
有些地方的**最后服从了。比如上面提到的“吉原”，最初，听到这个要求**们只是哭泣不已，后来有一个**最终停止了哭泣，说道：“既然是为了国家，那就努力奉公吧。”于是，其他的**也都纷纷低头默许。
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具有讽刺意味的是，在一些妓院里，这条命令却引发了不同的理解。土浦市警察署长要求当地卖春业老板协助建立慰安所的时候，卖春业的老板却想起了以前准备“本土决战”的时候日本政府提出过一个战术–“当美国兵要强暴日本女性的时候，假装合作然后捏住他的睾丸杀死他，一人杀一个就把登陆的美国兵杀光了。”于是这位很激动地问警察署长–“是要进行‘那个’作战了吗？”
警察署长哭笑不得，想了许久，只好回答说：“天皇已经下令停战，以前的事情不要提了。”“虽然现在和以前的方法不同，本质上都是一样地为国效力。”
尽管如此，愿意合作的**数量，连最初要求的三分之一都达不到。于是，日本政府终于撕下面子，用报纸广告的方式对良家妇女进行征集。于是，出现了前面的一幕。当时的日本，经济凋敝，失业率极高，且有“男性优先就业”的做法，在战争中失去男性亲属或因日本男子大量阵亡无法找到丈夫的女性很多处于饿死的边缘，所以，看到这样的广告，应募者云集自然是正常的。根据当时统计，这些女性中，应募时默认可以作性服务的不到20%，但是，一旦自投虎口，在政府和卖春业老板的软硬兼施下，大多难逃沦为慰安女命运。在稻江世津子《占领军慰安所》一书中，她描述当时的情景–“自愿的不超过半数。”“战争结束了，可是，依然可以用‘爱国’的名义驱使无辜的女子去为‘进驻’的外国兵**。这是和战争中把女性拉去强暴一样的残虐，今天，改个名字叫特殊慰安罢了。”
日本内务省给这些女性的名称是–“特别挺身队员”，根据记载，当时免费为她们“开展服务”提供的标准配给用品，有床，被，枕头，睡衣，长裙，洗漱用具，食物，卫生纸，以及原日本军内使用的，被称作“冲锋一号”的避孕套。
事实上，这些女性的命运也的确十分悲惨。
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